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从事营利活动和兼职取酬等违纪行为在党纪和政务处分中的区别适用

     发布时间2018-09-19 16:38:19

从事营利活动和兼职取酬等违纪行为在党纪和政务处分中的区别适用

《中国共产党纪律处分条例》、《行政机关公务员处分条例》以及《事业单位工作人员处分暂行规定》分别规定了 “从事营利活动、兼职取酬”等违纪行为的处分依据。虽然三部法规对该违纪行为予以处分的表述十分相近,但鉴于主体身份、违纪行为、法规性质有所不同,在给予党纪还是政务处分时仍要严格予以区分。

一、主体不同的区别适用

《党纪处分条例》第八十八条规定:违反有关规定从事营利性活动,有下列行为之一,情节较轻的,给予警告或者严重警告处分;…;情节严重的,给予开除党籍处分:(一)经商办企业的;…;(六)有其他违反有关规定从事营利活动的。……。

《党纪处分条例》中违纪主体虽然必须是中共党员,但我们能够推断出该条款并不适用于全体党员,因为在市场经济中普通党员而无公职身份者从事营利性活动比比皆是,更别说兼职取酬。因此,该条款主要针对的是党员领导干部,即身为党员又具有公职身份者。

鉴于党内法规的统一和延续性,我们从相关联的党内法规中探讨该违纪行为主体的范围。1997年3月、2010年1月,中共中央先后印发《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则(试行)》和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》,两部法规第一章廉洁从政行为规范第二条禁止私自从事营利性活动的规定与《党纪处分条例》第八十八条相类似,并且均在其第三章附则中规定了适用范围:“党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关中县(处)级以上党员领导干部,人民团体、事业单位中相当于县(处)级以上党员领导干部,…,县(市)直属机关、审判机关、检察机关的科级党员负责人,乡镇(街道)党员负责人,基层站所的党员负责人参照执行本准则。”因此我们可将《党纪处分条例》第八十八条之行为主体限定为“科级及基层部门负责人职务以上”的党员,而不应将其扩大到全体党员。

尽管《党纪处分条例》对党员从事营利性活动、兼职取酬等违纪行为的主体有所限定,但并不意味着一般党员干部(无具体职务者)可以不受约束。

《公务员法》第五十三条规定:公务员必须遵守纪律,不得有下列行为:(十四)从事或者参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务;《行政机关公务员处分条例》第二十七条对此作出相同规定并依据情节规定了相应处分;《事业单位工作人员处分暂行规定》第十八条规定:有下列行为之一的,给予警告或者记过处分;…;情节严重的,给予开除处分:(六)违反国家规定,从事、参与营利性活动或者兼任职务领取报酬的。

因此,对于不具有党员主体身份或者虽具有党员主体身份但不具有“科级及基层部门负责人职务以上”条件者,若属于公务员或事业编制序列仍不能违犯上述相关政务处分的规定。

二、违纪行为不同的区别适用

上述三部法规对“从事营利性活动、兼职取酬”的违纪行为的规定不同之处体现于两处:

一是《党纪处分条例》比《行政机关公务员处分条例》、《事业单位工作人员处分暂行规定》更详细规定了禁止“在何单位兼职”的问题。

《党纪处分条例》禁止违反有关规定在经济实体、社会团体等单位兼职,而《行政机关公务员处分条例》仅规定不得在企业或者其他营利性组织中兼任职务,《事业单位工作人员处分暂行规定》甚至未对在何单位兼职作出明确规定。

根据中央纪委《廉政准则实施办法》第十四条规定,经济实体包括各种类型的企业(公司)、个体经济组织以及营利性事业单位和民办非企业单位。

根据《社会团体登记管理条例》规定,社会团体是指中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的非营利性社会组织。

由此可见,《党纪处分条例》在“兼职”的规定上比《行政机关公务员处分条例》的要求更加严格,比《事业单位工作人员处分暂行规定》的要求更加具体。

二是《事业单位工作人员处分暂行规定》对“从事营利活动或兼职取酬”行为的约束比《党纪处分条例》和《行政机关公务员处分条例》更具弹性,在其之前加上了“违反国家规定”的限定性条件。

中央纪委法规室在中纪委网站“回复选登”第3期中作出解释,“违反国家规定”,是指违反国家有关事业单位工作人员从事、参与营利性活动或者兼任职务领取报酬方面的法律、法规、规章、规范性文件等规定。

事业单位工作人员是否可以在企业中兼职,除了看其本身是否属于参公管理人员、行政机关任命人员等之外,还要看其所在地区、行业领域、系统、单位等是否对其在企业中兼职有相关规定,不能一概以编制、级别和是否为党员来划分。

因此,事业单位工作人员从事营利活动、兼职取酬的违纪前提是必须有令行禁止的规定,否则很难将其认定为违纪行为。

此外,通过法律法规体系性解释,我们同样能够验证上述结论的合理性。全国人大常委会通过的《公务员法》是国务院常务会议通过的《行政机关公务员处分条例》的上位法,两部法律、法规均对公务员禁止“从事或者参与营利性活动,在企业或者其他营利性组织中兼任职务”有着相同的规定;国务院发布《事业单位人事管理条例》是人社部、监察部发布《事业单位工作人员处分暂行规定》的上位法,但其第二十八条却没有明确将“从事营利活动或兼职取酬”行为规定为禁止性条款,而作为其下位法的《事业单位工作人员处分暂行规定》却对此作出了补充规定。

为了避免“下位法与上位法的抵触”,下位法在规定禁止从事营利活动、兼职取酬之前加上“违反国家规定” 这一限定性条件就具有其必要性和合理性。

三、法规性质不同的区别适用

俗话说,国有国法,家有家规。同样的,国有国法,党有党规。作为不同性质的法律法规体系,我们在注重纪法衔接、纪法协同的同时,仍然要做到精准适用工作。

目前,在适用上述三部法规中出现了如下问题:

一是在思想上纪法混同。《党纪处分条例》和《行政机关公务员处分条例》、《事业单位工作人员处分暂行规定》通常被归属于“纪”的范畴,而忽视了党内法规和行政法规、部门规章的不同性质。在实践中经常出现不同法规的行为主体的混同。

例如:身为党员的公务员有兼职取酬行为时,在进行处分评价时我们就要加以区分。运用《党纪处分条例》时,就要看其主体是否符合“科级及基层部门负责人职务以上”的党员的主体条件,否则就只能运用《行政机关公务员处分条例》予以评价,决不能认为既然党员、公务员均属于我们的监督对象,就可以随意给予其党纪或者政务处分。

二是在实践中以纪代法。党纪和政务处分属于两种不同性质的处分,笔者认为只有党纪才真正属于严格的“纪”的范畴,而政务处分由于其依据均来源于法律、行政法规以及部门规章,应属于广义的“法”的范畴。

监察体制改革后,《中华人民共和国监察法》代替了《中华人民共和国行政监察法》,政纪处分也更名为政务处分,据悉《政务处分法》也正式列为全国人大常委会的立法规划。在实践中出现了党纪处分的运用要远多于政务处分的现象,能用党纪处分不用政务处分,甚至仅适用政务处分的却给予了党纪处分。

例如:事业编制的副科级党员干部违反当地组织部门不得在农村兼职党支部书记时领取额外薪酬的规定领取了村干部工资,是违反了党纪处分规定还是相关政务处分规定呢?

我们首先考虑用《党纪处分条例》予以评价,但其客观违纪行为“在农村兼职取酬”中的农村基层组织并不在该条例第八十八条第三款规定的“经济实体和社会团体”的定义之中(2018年对《党纪处分条例》进行多处修订,也将该条“经济实体和社会团体”修订为“经济组织和社会组织”,为何对此进行变动笔者认为应当有上述考虑的因素),因此,尽管该违纪主体是党员,属于我们的监督对象,但并不适用于《党纪处分条例》;

我们再考虑用《事业单位工作人员处分暂行规定》予以评价,鉴于违纪主体是事业单位工作人员,且违反了当地组织部门禁止兼职村干部取酬的规定,符合第十八条“违反国家规定,从事、参与营利性活动或者兼任职务领取报酬”的构成要件,因此该案例中的当事人应当依据《事业单位工作人员处分暂行规定》予以相应的政务处分。